Real politic против методологии

Минские соглашения по Донбассу стали символом мертворожденного договора об урегулировании гибридного вооруженного конфликта. Первый Минский протокол («Минск-1»), заключенный в сентябре 2014 года, уже тогда был обречен на провал. Поэтому в январе 2015 года его попытались уточнить под новую обстановку на фронте, но «Минск-2» загнал процесс в еще больший тупик.

Третьей попыткой хоть как-то реанимировать парализованный процесс была так называемая «формула Штайнмайера», которая по идее ее автора — главы МИД Германии — прописывала механизм организации местных выборов и узаконивания особого статуса ОРДЛО. Наконец, в конце 2020 года появились «кластеры Макрона» с детализацией всех этапов выполнения «Минска-2», но и они тоже пока не выглядят жизнеспособными. В основе этого тупика лежит ряд методологических проблем.

Первая проблема — документально не определен статус конфликта: этнический или политический, внутренний или внешний. Архитекторы «Минска», прямо скажем, побоялись четко зафиксировать, что произошло на востоке Украины. Туманные формулировки подбирались под сложные обстоятельства real politik 2014-2015 года («не дразнить русского медведя»).

Вторая проблема — не установлена структура конфликта и последовательность приоритета ее элементов: стороны (участники) конфликта, предмет конфликта, условия (причины и повод) его возникновения, действия (а значит, и интересы) его участников и, наконец, желаемый исход урегулирования. Третья проблема — нет понимания, какую модель регионализма запланировано установить на оккупированном Донбассе.

Что такое «особый статус ОРДЛО»

«Минском-1» было предусмотрено предоставление ОРДЛО на временной основе так называемого «особого статуса» (официально – «временного порядка организации местного самоуправления»). Он должен определяться специальным законом Украины на 3 года. Но за 3 года реинтегрировать ОРДЛО не вышло, поэтому каждый раз закон продлевали еще на год.

В законе речь идет о мирной реинтеграции региона, поэтому вместо «война» или «оккупация» используются туманные категории вроде «ситуация», «обстановка» или «события». О Минских соглашениях или «формуле Штайнмайера» там не упоминается, поскольку украинское законодательство не может опираться на акты, не принятые в легитимном порядке.

Уже «Минск-2» требовал от Украины провести конституционную реформу и временный особый статус ОРДЛО сделать постоянным. Это требование фигурировало и в «формуле Штайнмайера», и в «кластерах Макрона».

Украина пока держит оборону, играя на юридических противоречиях: «Минск» оторван от Закона об особом статусе ОРДЛО, Закон – от «формулы Штайнмайера», а «кластеры Макрона» вообще живут в своей параллельной реальности (да и вообще, у каждого свои кластеры). Кодифицировать эти наработки в один логический документ и ратифицировать его всеми переговорщиками на самом высшем уровне невозможно.

Возвращаемся к исходникам: нет определения характера конфликта и установления его сторон. Россия не признает конфликт международным, а себя – его стороной. Спикеры США и европейских стран (Германия) на словах объявляют Россию стороной конфликта, продлевают санкции, но документально это фиксировать не спешат. Россия в 2015 году протянула одобрение «Минска» через Совбез ООН (Резолюция от 17 февраля 2015 года № S/RES/2202 (2015)), повесив на крючок извиваться (перефразируя главу МИДа РФ Сергея Лаврова) уже все международное сообщество.

Украина начала процесс трансформации «Минска», на уровне закона признав РФ государством-агрессором и предоставив ОРДЛО статус оккупированных территорий. А значит, вначале нужно вести с оккупантом переговоры о прекращении оккупации. Как выразился Дмитрий Медведев в письме об Украине — «с вассалами дело иметь бессмысленно, дела нужно вести с сюзереном».

Ведь сегодня ОРДЛО представляет собой классическую вассальную вотчину сюзерена — России. А это уже совсем другой объект урегулирования, чем был в 2014-2015 годах. Ситуация усугубляется вероятностью интеграции «ДНР» и «ЛНР» по примеру союзного государства РФ и Беларуси.

Модели регионализма в теории

Итак, дело не в дискуссиях по поводу очередности пунктов «выполнения Минска», формул и кластеров. Никто не понимает, какой юридически-правовой субъект должен появиться на востоке Украины после завершения всех реинтеграционных процедур. На всех переговорах по статусу ОРДЛО упоминалось о некоей абстрактной децентрализации, которую еще подлежит согласовать.

Но Минский процесс не детерминирует, о каком уровне децентрализии может идти речь (от провинции до автономии и субъекта федерации). Звучавшие от представителей ОРДЛО предложения о «широкой автономии» не были приняты Украиной.

Тем не менее, в дискуссиях всплывают уже известные примеры поствоенного урегулирования. Чаще всего упоминаются балканские модели. Но их нельзя копировать без учета регионального контекста – распада Югославии, массовых этнических чисток и наличия внешнего управления.

Конфедерация Боснии и Герцеговины

Урегулирование межэтнической боснийской войны было проведено Дейтонскими соглашениями 1995 года. БиГ представляет собой конфедерацию по этническому признаку с двумя самостоятельными образованиями (энтитетами), каждый из которых имеет собственную конституцию и местные атрибуты (герб, флаг и т.д.). Система государственного устройства довольно экстравагантна: высшим органом власти является президиум из трех человек, а его председатель меняется раз в 8 месяцев.

В боснийско-хорватском энтитете внутреннее управление децентрализовано, а в сербском – наоборот. Чтобы контролировать отношения между бошняками, хорватами и сербами, Дейтонские соглашения предусматривают наличие внешнего управления во главе с высоким представителем. По всем параметрам это неприменимо к Украине.

Косово

Конфликт Сербии с Косово пытались урегулировать целой серией резолюций Совбеза ООН. Была контактная группа внешних посредников, в число которых входила и Россия. Даже был аналог «формулы Штайнмайера» — «план Ахтисаари» (так и не реализованный). Россия обвинила США и ЕС в проталкивании «плана Ахтисаари» в обход Совбеза ООН, где она обладала правом вето.

Но к украинской ситуации эта модель тоже неприменима. Во-первых, никто не признает субъектность и право на провозглашение независимости ОРДЛО. Во-вторых, «план Ахтисаари» исходил из признания невозможности реинтеграции Косово в Сербию.

В случае с ОРДЛО сама Россия настаивает на возврате оккупированных территорий в Украину. В-третьих, статус Косово предусматривал международный протекторат (подконтрольную независимость) с присутствием иностранных миротворцев. К ОРДЛО модель внешнего управления неприменима. Но интересен прецедент попытки решения конфликта в обход изначальной резолюции СБ ООН 1244.

Хорватский сценарий

Еще с 2017 года в Украине рассматривали хорватскую модель восстановления территориальной целостности страны, но это предполагает военную операцию против ОРДЛО по аналогии с операцией «Буря» в Сербской Краине. Тогда этот сценарий был отклонен.

В конце 2020 года вице-премьер Украины по вопросам интеграции Алексей Резников в Загребе актуализировал тему, но уже в контексте постконфликтного урегулирования возврата хорватского Придунавья. А это предполагало в первую очередь получение Хорватией контроля над границей с Сербией.

То есть «Минск» в украинской трактовке. И пока Россия не согласится с приоритетом безопасности в «формуле Штайнмайера», хорватский сценарий нереализуем.

Все дороги ведут в ООН?

Все участники урегулирования, за исключением РФ, ритуально признавая безальтернативность «Минска», осознают его мертворожденность и потребность либо в модификации, либо в составлении нового документа. Однако никто не хочет поднимать этот вопрос, и единственной стороной, заинтересованной в окончании войны с Россией, остается Украина.

Россия, уверенная в том, что все зависит только от нее, тянет время. И все больше подминает под себя ОРДЛО, отсылая всех недовольных к пресловутой резолюции Совбеза ООН 2202, одобрившей «Минские протоколы», которую якобы надо выполнять. Эту резолюцию Украина считает рекомендательной, а не обязательной к исполнению, что позволяет ее видоизменить или отменить.

На данный момент Украина активно подключает Генеральную Ассамблею ООН к признанию РФ стороной конфликта в Донбассе и переквалификации конфликта в российско-украинскую войну. В марте 2021 года Генассамблея уже дала позитивные сигналы Украине: 47 ее членов признали Россию не посредником, а стороной конфликта в Донбассе и потребовали от нее выполнения Минских соглашений.

Если ключевые участники урегулирования войны на Донбассе юридически задекларируют этот факт, то процесс сдвинется с мертвой точки, но совсем не в том направлении, в каком хотелось бы России.